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關于我市中心鎮規劃建設情況調研報告

發布時間: 2012/9/29    瀏覽量: 12089


關于我市中心鎮規劃建設情況
調  研  報  告
(2012年6月)
平頂山市政協調研組
 
    根據市政協年度工作安排,5月下旬至6月上旬,由市政協經濟委員會牽頭,組成由民革平頂山市委、民進平頂山市委、市住房和城鄉建設局、市規劃局、市國土資源局和市政協研究室參加的調研組,在市政協副主席史正廉同志的帶領下,就我市中心鎮規劃建設情況進行了調研。調研組先后實地查看了郟縣安良鎮、寶豐縣石橋鎮、魯山縣下湯鎮、汝州市寄料鎮、舞鋼市棗林鎮、葉縣任店鎮等中心鎮規劃建設情況,分別聽取了各縣(市)關于中心鎮規劃建設情況的介紹,并與各中心鎮和縣直有關部門負責同志進行了座談。現將調研情況報告如下:
    一、中心鎮規劃建設的基本情況
    我市確定的中心鎮汝州市9個、寶豐縣5個、郟縣8個、魯山縣6個、葉縣8個,以上共36個;加上舞鋼市按照城鄉一體化的要求,確定的4個中心鎮,全市共有中心鎮40個。
從調研總的情況看,40個中心鎮大部分在2009年前后已編制了總體規劃。因當時規劃編制水平較低,2011年9月全市推進城鎮化建設工作會議之后,市規劃局組織人員對40個中心鎮的規劃進行了評審,提出了修改意見;各縣(市)又重新委托水平較高的規劃編制部門正在對規劃進行修編,目前還處于修編、銜接、評審過程中,多數尚未履行法定審批手續,預計年底前這項工作可以全部搞完。
    從規劃的內容上看,各中心鎮基本上是根據全市推進城鎮化建設工作會議的要求,按城鎮總體規劃、土地利用總體規劃和產業發展規劃“三規合一”搞的,而且多數中心鎮還實行了城鎮總體規劃、控制性規劃和修建性詳細規劃(中心區、啟動區)“三規合一”。
    從資金投入上看,由于鄉鎮財政相對困難,這次中心鎮規劃的修編完善、提高規劃水平工作,各縣(市)都投入了相當多的資金。如舞鋼市全部由市財政支出,魯山縣今年財政預算安排了1200萬元,葉縣每個鎮補助150萬元。據鄉鎮的同志反映,每個中心鎮規劃修編支出大體上在150~200萬元左右。
    從規劃修編承擔單位看,原來的規劃編制單位多為省內的鄭州、南陽、周口、漯河等資質較低的單位,這次修編大多委托清華大學、同濟大學、天津大學、重慶大學、山東大學、鄭州大學的規劃院編制,也有鄉鎮聘請廣東、深圳的規劃設計單位擔綱,規劃水平明顯提高。
    從實施情況看,由于城鎮建設規劃尚未履行法定審批手續,多數中心鎮在建設中基本上是按照原有的規劃,結合現在的規劃,在道路改造加寬、路燈安裝、環境綠化、供水設施建設等方面開展了一些工作。有些中心鎮為規劃進入鎮區的行政村建成了一批新民居,如郟縣的安良鎮、寶豐的大營鎮、舞鋼棗林中心鎮的棗園社區;有的中心鎮利用原國有企業的閑置土地進行了商業性開發,如汝州市寄料鎮利用原洛陽工裝分廠的土地正在開發一個2萬人口的新社區;有的中心鎮利用“招拍掛”的形式,出讓國有土地使用權進行商業開發,如魯山縣下湯鎮。
    二、中心鎮規劃建設中存在的主要問題
    一是規劃修編工作進展不夠平衡。如汝州市9個中心鎮,其中寄料鎮總體規劃已經汝州市政府批準,有7個中心鎮的總體規劃已上報汝州市政府待批。寶豐縣的商酒務、大營、鬧店、石橋、趙莊5個中心鎮的總體規劃,寶豐縣政府已正式批準實施。而有的縣的中心鎮規劃修編工作還沒展開,有的中心鎮規劃修編還處于編制階段或專家評審階段。
    二是產業發展規劃的支撐作用亟待加強。在調研中,我們有一個初步的認識,感覺到中心鎮規劃修編工作,城鎮規劃建設考慮的多,而如何發展則考慮的少;空間布局考慮的多,產業發展支撐考慮的少。如果缺乏產業的發展、產業的支撐,中心鎮的建設將失去依托,將會成為無源之水、無本之木。
    三是修建性規劃、城市設計趨同化。我們看了一些中心鎮的此類規劃,大部分比較類同,如大馬路、大廣場,房屋多數為歐式、簡歐式設計。如何傳承當地的民居建筑特點,如何保留當地的文化發展特點不夠鮮明。
    四是實施進度與市委、市政府確定的目標差距很大。去年,全市推進城鎮化建設工作會議上,市委、市政府要求:“到2015年,36個中心鎮綜合開發率要達到50%以上,基礎設施和公共服務設施基本完善”。從目前的情況看,絕大部分中心鎮的綜合開發工作尚未啟動,完成這一目標,任務非常艱巨。
    五是政策宣傳、干部培訓工作任務繁重。全市推進城鎮化建設工作會議上,趙書記提出了中心鎮建設要按照“適度規模、科學規劃,產業為基、突出特色,生態宜居、完善設施,招商選資、市場運作”的工作思路,其核心一條是要將鎮區的集體建設用地,通過征購轉變為國有建設用地,然后通過“招拍掛”的方式,出讓國有土地使用權,由房地產商進行商業開發,使鎮區的房屋成為可自由買賣轉讓的商品房。鄉鎮干部對此一般都缺乏足夠的政策知識,由哪個部門來操作,操作的程序是什么,基本上沒有多少了解。
    六是鄉鎮財政困難,連搞規劃的錢大頭也需縣里拿,無力啟動中心鎮的建設。
    三、加快中心鎮建設的建議和想法
    加快中心鎮的規劃建設是一項系統工程,涉及方方面面的工作,一定要統籌兼顧,突出重點,扎扎實實抓好各方面的工作。調研組認為,當前一定要認真抓好以下幾項工作:
    (一)突出特點,體現特色,認真研究論證好產業發展問題。放眼世界各地,任何一個城市、任何一個城鎮,其發展都有賴于產業發展的支撐,沒有產業支撐的城市只能是一個死水一潭的城市。因此,搞好中心鎮規劃建設的首要任務是要結合各中心鎮產業發展的特點,研判今后產業發展的長遠趨勢,確定中心鎮今后在產業發展上的思路和重點。一個中心鎮發展的重點應不要過多,要有所為有所不為,切實把重點產業做強做大、做出特色。這次調研中我們聽到不少鄉鎮的同志反映,現在鄉鎮發展的重點不突出,特色不明顯。我們一定要補上、補好這一課,寧可規劃晚點審批,也一定要把這項工作論證好、規劃好。
    (二)高起點、高水平完成規劃修編工作。所謂高起點,就是說在規劃修編中要把應該考慮的項目(如污水處理、垃圾收集處理等)都要考慮進來,即使現在做不成,也要把建廠的位置和管線鋪設的地方預留下來;所謂高水平,就是說現在制訂的規劃,應研究、遵守世界各地城鎮發展的普遍規律,科學安排空間布局、科學安排生產居住環境、科學布置各種管線網絡、科學規劃設計居住戶型、科學規劃使用建筑材料,充分考慮城鎮的逆向發展問題,充分考慮當地元素(如文化傳統、明清民居保留、古舊街道保護)等問題,確保規劃30-50年不落后。
    (三)適當考慮中心鎮區吸納附近村進鎮問題,減少新型農村社區的數量。調研中不少鄉鎮的同志反映,中心鎮要求達到3萬人口以上的規模,不并村進鎮短時間內難以做到。建議適當擴大中心鎮建設規劃面積,減少農村新型社區數量,將鎮區附近的行政村并入鎮區發展。我們認為這個建議是比較合理的,也是完全必要的。建議市委、市政府組織市住房和建設管理部門、農村新型社區建設管理部門對此進行調查、論證,對原有規劃進行必要的調整和完善。這樣做既有利于擴大中心鎮的集聚規模,又可減少建設用地,還能節約不少基礎設施和公共服務設施方面的投資,可謂一舉多得。
    (四)搞好土地法規劃政策的宣傳和鄉鎮干部的培訓。現在中心鎮區建設用地基本上還是走的老路子,即主要是在集體建設用地上進行商業開發,也就是我們常說的小產權房。至于鎮區開發怎樣走“招拍掛”的路子,在鄉鎮干部腦海中基本上還是一個空白。因此,建議市、縣兩級政府應組織有關部門認真宣傳法規政策,對鄉鎮干部特別是書記、鄉鎮長和分管此項工作的鎮、所干部,以及相關站所干部進行全面系統的培訓。讓他們弄清楚、搞明白,基本農田占用需要什么手續,由哪一級審批;農用地轉用需要怎么審批,由哪一級審批;什么是土地占補平衡,怎樣才能增加“補”的指標;什么是城鄉建設用地增減掛鉤,怎樣才能用好這一政策;每年土地審批有多少批次,需交納哪些費用,提供什么材料;集體建設只能用于哪些方面項目的建設;集體建設用地怎樣通過政府收購儲備,實行公開“招拍掛”出讓;哪些項目可以使用國有劃撥供地方式,哪些項目必須通過“招拍掛”出讓供地方式;這些供應方式有哪些環節、需要什么材料(文件),由哪個部門操作,等等。
    (五)盡快出臺支持中心鎮建設的配套政策。一是建議市、縣兩級政府出臺土地出讓金留中心鎮使用的政策,即:土地出讓金凈收益,除按政策統一集中的外,其余凈收益部分全部留給中心鎮,用于基礎設施和公共服務設施建設;二是開征城市基礎設施建設配套費,據了解現在鄉鎮基本上沒有開征這項費用,建議按程序報批,同意40個中心鎮開征這項費用;三是建議縣級政府調整完善中心鎮的財政體制,即:實行“核定收支基數,超收部分百分之七十或百分之八十歸鄉鎮使用,一定五年不變”的體制,擴大鄉鎮財政撬動、吸聚民間資本進入中心鎮建設的能力;四是賦予中心鎮政府縣級政府的經濟、社會管理權限;五是凡入鎮居住、就業的居民,不分城市、農村戶口,在養老保險、醫療保險和就業、就學等方面實行同一標準;六是市、縣兩級財政每年應安排一定數量的資金,對中心鎮建設實行以獎代補;七是研究梳理涉農資金用于中心鎮建設的具體辦法,建議市、縣兩級政府都要對能用于中心鎮建設的涉農資金項目,如交通、土地整理、農網改造、飲水工程、農村危房改造等,確定專人,確定項目內容,幫助中心鎮向上申報項目;八是協調金融部門出臺支持中心鎮建設的融資措施。
    (六)理順鄉鎮站所的管理體制,增強中心鎮的協調力、執行力。目前,中心鎮的管理辦事機構大致可歸為四類:第一類是縣直有關部門設在鄉鎮的事業單位;第二類是縣垂直管理部門設在鄉鎮的機構;第三類是金融機構設在鄉鎮的營業所;第四類是鄉鎮直屬事業單位。前三類機構“權在縣里、錢在線里、責在鎮里”,“條強塊弱”現象比較突出。加之,鎮里在土地、規劃、建設很多方面并沒有執法權,很多事情鄉鎮是有心辦而無權辦。此外,現在鄉鎮的機構主要是考慮服務“三農”工作設置的,而中心鎮的建設則與此要求完全不一樣。因此,市、縣兩級政府有關部門應統籌考慮、妥善解決這一問題。對于土地、規劃、建設、市場管理等方面的執法問題,可考慮由縣級有關部門委托鄉鎮政府執法;對縣直部門設在鄉鎮的辦事機構,建議縣級政府下文明確實行兩重管理體制;對垂直部門設在中心鎮的辦事或營業機構,縣垂直管理部門應出臺文件,明確其服務中心鎮建設和發展方面的職責。
    (七)加快鄉改鎮步伐。市里確定的40個中心鎮中還有6個為鄉的建制,據有關部門反映,現在許多政策(如土地出讓政策)只有鎮能享受,而鄉不能享受。建議要盡快完成這6個鄉改為鎮的工作,為中心鎮的建設創造最基本的條件。
    (八)搞好中心鎮規劃建設人才的培養和引進。過去我們的鄉鎮多數都沒有編制過系統、完整的建設規劃,這方面管理人才、技術人才都很缺乏。建議縣級人民政府和鄉鎮政府,要高度重視此項工作。一方面,可以選擇有一定基礎(包括文化水平和從事這方面工作的實踐)的年輕人送到有關大學,進行系統的培訓;另一方面,在編制空缺時,可以公開招聘一部分這方面專業畢業的大學生、研究生,充實到有關管理崗位。
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